走好中國(guó)特色社會(huì)組織發(fā)展之路

需要處理和把握好的若干問(wèn)題

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在走好中國(guó)特色社會(huì)組織發(fā)展之路的歷史進(jìn)程中，還有一些問(wèn)題比如“登記與不登記”“大與小”“多與少”“有與無(wú)”“放與管”“內(nèi)與外”“網(wǎng)上與網(wǎng)下”等也不能忽視。如果說(shuō)“六個(gè)必須”是影響社會(huì)組織發(fā)展的戰(zhàn)略問(wèn)題，那么這七個(gè)問(wèn)題就是影響社會(huì)組織發(fā)展之路的策略問(wèn)題，具有戰(zhàn)術(shù)意義，也要處理好。

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（一）關(guān)于登記與不登記的問(wèn)題

“登記”就是指納入社會(huì)組織登記管理系統(tǒng)，“不登記”就是不納入社會(huì)組織登記管理系統(tǒng)，這是個(gè)登記管理上有所為有所不為的問(wèn)題。在這個(gè)問(wèn)題上有兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，不管規(guī)模如何，社會(huì)組織都應(yīng)該到登記管理機(jī)關(guān)登記，只有這樣，才能使社會(huì)組織有合法的身份，才能對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行依法監(jiān)管。為此，還有人舉出我國(guó)有多少萬(wàn)個(gè)社會(huì)組織特別是社區(qū)里的草根組織沒(méi)有被登記、沒(méi)有取得合法身份的數(shù)據(jù)，有的甚至怪罪登記管理機(jī)關(guān)不改革、思想僵化，云云。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)組織只應(yīng)登記有一定規(guī)模的，而社區(qū)性的社會(huì)組織絕大多數(shù)不要納入登記范圍。

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我基本贊同第二種觀點(diǎn)。主要理由是：第一，不把草根性社會(huì)組織納入社會(huì)組織登記范圍，是我國(guó)社會(huì)組織建設(shè)的一條較為成功的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持。早在1998年10月國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》就明確規(guī)定“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)本單位批準(zhǔn)成立、在本單位內(nèi)部活動(dòng)的團(tuán)體”，不納入本條例規(guī)定登記的范圍。第二，登記管理機(jī)關(guān)必須有所為、有所不為，甚至可以說(shuō)只有有所不為，才能有所為。在我國(guó)四級(jí)登記管理機(jī)關(guān)中,縣級(jí)的工作力量最弱，好一點(diǎn)的縣級(jí)民政局有一個(gè)公務(wù)員負(fù)責(zé)社會(huì)組織登記管理工作，差的有半個(gè)人，最差的連半個(gè)人也沒(méi)有，是招聘的臨時(shí)工在干這個(gè)活兒。我們不能也不應(yīng)該批評(píng)基層這個(gè)民政局局長(zhǎng)，因?yàn)樗麤](méi)有編制，他能找點(diǎn)錢招聘?jìng)€(gè)把人來(lái)干這活兒就已經(jīng)很有覺(jué)悟了。那你能批評(píng)縣長(zhǎng)、縣編辦主任嗎？也不能，因?yàn)樗矝](méi)有編制了，編制早用完了。前兩年，我在廣西一個(gè)地級(jí)市掛職時(shí)，我們市長(zhǎng)的口頭禪有兩句很典型，他說(shuō)，有兩種議題你（們）不要找我商量，我也不會(huì)提交市政府常務(wù)會(huì)議來(lái)討論：一個(gè)是你要錢的議題（沒(méi)有錢），一個(gè)是你要編制的議題（也沒(méi)有了）。現(xiàn)在我國(guó)2800個(gè)縣級(jí)行政單位中，平均每個(gè)縣都已經(jīng)登記管理了150個(gè)以上的社會(huì)組織，你還把成千上萬(wàn)的社區(qū)性社會(huì)組織也拿到登記管理機(jī)關(guān)來(lái)管理，你有力量和手段嗎？你管得好嗎？所以必須抓大放小，有所為有所不為，不要大包大攬。第三，不把絕大多數(shù)草根社會(huì)組織納入登記管理，并不是放任自流、大撒把，而是把它們納入城鄉(xiāng)居民自治制度和企事業(yè)單位民主管理制度之中。我國(guó)城鄉(xiāng)基層群眾性自治制度，作為我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度，已經(jīng)成熟，早已載入憲法和中國(guó)共產(chǎn)黨章程，這是中國(guó)特色和優(yōu)勢(shì)，別的國(guó)家沒(méi)有的。我們黨400多萬(wàn)基層黨組織絕大多數(shù)分布在城鄉(xiāng)基層和企事業(yè)單位，草根社會(huì)組織的骨干成員大多數(shù)是本地居民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村、街道社區(qū)黨組織和群眾性自治組織對(duì)它們看得見(jiàn)、管得住，也管得好。既然城鄉(xiāng)群眾性自治組織能夠管得好，也應(yīng)該管的事，我們社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)為什么還要去干這種吃力不討好的事呢？這次中辦發(fā)46號(hào)文件的精神講得很好，文件論述了三種管理社區(qū)性社會(huì)組織的方式：一是由縣級(jí)民政局進(jìn)行登記管理；二是由街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）實(shí)施管理；三是在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）成立社區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，“以民管民”。在實(shí)際操作中，第一種方式要盡量少些；第二和第三種方式是常態(tài)。?

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（二）關(guān)于大與小的問(wèn)題

這里的“大”“小”主要是指單個(gè)社會(huì)組織的體量和規(guī)模。社會(huì)組織的規(guī)模是不是越大越好？全國(guó)性社會(huì)組織、跨省區(qū)的社會(huì)組織以及省級(jí)社會(huì)組織是不是越多越好？這是個(gè)必須回答的問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，同類社會(huì)組織的規(guī)模與登記機(jī)關(guān)的層級(jí)成正相關(guān)的關(guān)系，也就是說(shuō)登記管理機(jī)關(guān)層級(jí)越高，社會(huì)組織規(guī)模越大，反之亦然。目前，全國(guó)性社會(huì)組織僅占全部社會(huì)組織總量的0.37%，省級(jí)社會(huì)組織占7.3%，地市級(jí)社會(huì)組織占21.3%，縣級(jí)社會(huì)組織占71.1%，總體上呈正“金字塔”形。我們大膽設(shè)想一下，如果社會(huì)組織的規(guī)模結(jié)構(gòu)是個(gè)倒“金字塔”形，也就是說(shuō)全國(guó)性社會(huì)組織在社會(huì)組織規(guī)模結(jié)構(gòu)中不是目前最少的那一類，而是最多的那一類，那我們國(guó)家將會(huì)是一個(gè)什么的情景和狀況？肯定是天下大亂。

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我們要很好地理解中辦發(fā)46號(hào)文件里有關(guān)社會(huì)組織“大”與“小”安排的深刻用意。文件第三部分用了“大力培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織”，并用降低準(zhǔn)入門檻、積極扶持發(fā)展、增強(qiáng)服務(wù)功能等3節(jié)來(lái)論述，而對(duì)全國(guó)性、跨區(qū)域的社會(huì)組織從登記到日常管理使用的字眼都是“嚴(yán)格”“嚴(yán)禁”“嚴(yán)厲”“從嚴(yán)”，沒(méi)有使用“大力培育發(fā)展”的字眼。為什么在“大”與“小”上會(huì)是這樣兩種截然不同的態(tài)度和要求？這是需要我們很好領(lǐng)會(huì)和把握的地方。我體會(huì)：第一，社區(qū)性的社會(huì)組織貼近群眾生活，能夠最直接滿足群眾的需要；而大的社會(huì)組織接地氣要差一些。第二，社區(qū)性社會(huì)組織規(guī)模小，組織成員都能夠直接參與，自己的事情自己辦，自己的領(lǐng)頭人自己選，自己組織的規(guī)矩自己直接定，有什么事情大伙一商量就可以定了，而大的社會(huì)組織受益最多的是該組織的領(lǐng)導(dǎo)成員，普通會(huì)員很難直接參與到組織的決策管理事務(wù)，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，社區(qū)性社會(huì)組織中受鍛煉最多的是普通群眾，而大的社會(huì)組織受鍛煉最多的是精英。第三，社區(qū)性的社會(huì)組織絕大多數(shù)是熟人，好管理，風(fēng)險(xiǎn)小，即使出了什么問(wèn)題對(duì)社會(huì)面上的沖擊和危害也不會(huì)太大。而大的社會(huì)組織基本是陌生人社會(huì)，管理難度大，特別是全國(guó)性社會(huì)組織，成員分布在全國(guó)各地，成員多、能量大，一旦出了問(wèn)題對(duì)社會(huì)造成的危害都是難以估量的。

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因此，在實(shí)際工作中特別是在整個(gè)社會(huì)主義初級(jí)階段，我們從事社會(huì)組織登記管理實(shí)際工作的同志頭腦里要有一根冷靜的弦、不要頭腦發(fā)熱，那就是要把群眾的結(jié)社熱情往基層引，往與群眾利益最直接的身邊問(wèn)題引，也就是往縣市層面引，而不是相反，這對(duì)我國(guó)社會(huì)主義民主政治發(fā)展有好處，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展有好處。

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（三）關(guān)于多與少的問(wèn)題

多與少，雖然是個(gè)數(shù)量問(wèn)題，但會(huì)刺激結(jié)社情緒。對(duì)一個(gè)國(guó)家或一個(gè)地區(qū)來(lái)說(shuō)，有多少社會(huì)組織才算比較合理、比較可行？在社會(huì)主義初級(jí)階段100年里，我們?nèi)康闹行墓ぷ魇且恍囊灰飧憬ㄔO(shè)特別是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，在這種情況下，我們是把群眾結(jié)社的胃口吊得高高的好呢，還是適度控制一下為好？這是個(gè)重大問(wèn)題。我們國(guó)家從1949年新中國(guó)成立到1965年文化大革命前夕，大約有全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體近百個(gè)，地方性社團(tuán)6000多個(gè)。改革開(kāi)放后迅速發(fā)展，到2015年底發(fā)展到了66.2萬(wàn)個(gè)，可以說(shuō)是今非昔比。那么，我們究竟要成立多少個(gè)社會(huì)組織才算是盡頭？有的人認(rèn)為，應(yīng)引進(jìn)西方學(xué)術(shù)界的“萬(wàn)人社會(huì)組織數(shù)”來(lái)作為我們社會(huì)組織發(fā)展數(shù)量的指引。實(shí)事求是地說(shuō)，這個(gè)概念有其合理的一面，也有不合理的一面。合理的一面是自己跟自己比，比如幾年前如何如何，現(xiàn)在如何如何；不合理的一面是容易抽象掉客觀實(shí)際，把處于不同發(fā)展階段的國(guó)與國(guó)之間、地區(qū)與地區(qū)之間放到一個(gè)平臺(tái)和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)比。按照這個(gè)概念，每萬(wàn)人口中社會(huì)組織數(shù)量越多，就表明越先進(jìn)，越受到鼓勵(lì)，這個(gè)導(dǎo)向會(huì)害死人的。我們可以設(shè)想一下，你這個(gè)地方每萬(wàn)人有10個(gè)社會(huì)組織，我這個(gè)地區(qū)每萬(wàn)人中有30個(gè)社會(huì)組織，他那個(gè)地區(qū)每萬(wàn)人中有100個(gè)社會(huì)組織，在這種價(jià)值導(dǎo)向下，受表?yè)P(yáng)的是每萬(wàn)人中有100個(gè)社會(huì)組織的地區(qū)，前面兩種情況都要受批評(píng)。這一概念的極端情況是13億人口中弄出13億個(gè)甚至更多個(gè)社會(huì)組織才是應(yīng)該的，這會(huì)給我們這個(gè)國(guó)家和社會(huì)帶來(lái)什么情況？不堪設(shè)想。所以，我認(rèn)為“萬(wàn)人社會(huì)組織數(shù)”有不合理的地方還是有道理的。

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社會(huì)組織是多一些好，還是少一些好，這個(gè)問(wèn)題如果脫離國(guó)情，脫離經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征，脫離社會(huì)的需要，就會(huì)陷入空談，就會(huì)給社會(huì)帶來(lái)危害。我認(rèn)為社會(huì)組織數(shù)量的多與少有三個(gè)維度可以參考：

第一，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。比如上海市的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制比較完善，政府、市場(chǎng)、社會(huì)邊界較為健全，社會(huì)各方面對(duì)社會(huì)組織的需要比較旺盛，“萬(wàn)人社會(huì)組織數(shù)”就較高些，這是符合上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求的，但我們不能把上海的情況搬到中西部地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)的地方去硬套，要求這些地區(qū)的“萬(wàn)人社會(huì)組織數(shù)”也達(dá)到目前上海的水平。以西藏阿里地區(qū)為例，不說(shuō)整個(gè)阿里地區(qū)了，就說(shuō)阿里地區(qū)一個(gè)名叫日土的縣，該縣8.3萬(wàn)平方公里，全縣不到1萬(wàn)人口，共有13個(gè)行政村，平均每個(gè)村的國(guó)土面積高達(dá)6384平方公里，大家知道整個(gè)上海才多大面積？整個(gè)上海市的面積是6340平方公里，也就是說(shuō)上海還沒(méi)有人家日土縣的一個(gè)村子大！你把對(duì)上海的要求套到阿里頭上，公平嗎、合理嗎？

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第二，管理的有效性。就是說(shuō)你能不能管得好、管得住。管理學(xué)上講，任何管理都有半徑、都有幅度，超過(guò)這個(gè)度就失效或減效。要管好，你要么增加管理力量，要么增加管理手段，要么提高管理效率，但在一定時(shí)期內(nèi)加人、加物不是說(shuō)辦到就能辦得到的。比如東部一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣級(jí)市只有一個(gè)公務(wù)員在管理社會(huì)組織，他一共管了登記的5800個(gè)、備案的8500個(gè)，兩者相加一共14000多個(gè)社會(huì)組織，我真的不知他們?nèi)绾文芄芎茫咳绻覀儧](méi)有配備足夠的力量，就不應(yīng)該準(zhǔn)入那么多社會(huì)組織，否則，管理只會(huì)流于形式。不出事是暫時(shí)的，出事是必然的。

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第三，社會(huì)組織的效用。早在1999年中辦、國(guó)辦《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民間組織管理工作的通知》中就指出：“對(duì)待民間組織，不能片面追求數(shù)量，重要的看質(zhì)量，看它能否發(fā)揮積極的社會(huì)作用。”從理論上講，如果社會(huì)組織主動(dòng)服務(wù)國(guó)家、服務(wù)社會(huì)、服務(wù)群眾、服務(wù)行業(yè)，這樣的社會(huì)組織越多越有利于社會(huì)發(fā)展和社會(huì)和諧，反之，社會(huì)組織越多，社會(huì)震蕩就越劇烈，社會(huì)的分化和撕裂就越嚴(yán)重。?

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（四）關(guān)于有與無(wú)的問(wèn)題

所謂“有”，就是指社會(huì)組織有業(yè)務(wù)主管單位，登記為社會(huì)組織時(shí)首先由業(yè)務(wù)主管單位拿出意見(jiàn)，實(shí)行業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)雙重負(fù)責(zé)的管理體制；所謂“無(wú)”，就是指社會(huì)組織沒(méi)有業(yè)務(wù)主管單位，登記時(shí)由民政部門履行業(yè)務(wù)主管和登記管理機(jī)關(guān)雙重責(zé)任，也就是通常意義上的直接登記。有與無(wú)是個(gè)涉及管理體制的重大問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)乃至20世紀(jì)90年代社會(huì)組織管理都是實(shí)行雙重管理體制，直接登記是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)提出的改革任務(wù)。較早提出這一任務(wù)，是2012年黨的十八屆二中全會(huì)關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的決定，2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)深化改革決定又重申了這一要求：“限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，成立時(shí)直接依法登記。”近年來(lái)一些地方在這四類組織直接登記上走得比較快、比較遠(yuǎn)，有的甚至已超出了這四類社會(huì)組織。中辦發(fā)46號(hào)文件認(rèn)真總結(jié)了這方面的工作，用了“穩(wěn)妥推進(jìn)直接登記”這一提法，需要注意的是，“穩(wěn)妥”前面沒(méi)有“積極”二字，不是“積極穩(wěn)妥”，僅僅是“穩(wěn)妥”而已。如何個(gè)穩(wěn)妥法？文件除對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)沒(méi)有新規(guī)定外，其他三類社會(huì)組織直接登記的范圍都有了新的明確的界定，什么是新的明確規(guī)定？簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是告訴了你直接登記的范圍，過(guò)去只是說(shuō)，這四類組織直接登記，這次對(duì)這四類直接登記的組織作了限定，明確了范圍。如科技類直接登記的社會(huì)組織，是指在自然科學(xué)和工程技術(shù)領(lǐng)域內(nèi)從事學(xué)術(shù)研究和交流活動(dòng)的科技類社會(huì)組織；公益慈善類直接登記的社會(huì)組織，是指提供扶貧、濟(jì)困、扶老、救孤、恤病、助殘、救災(zāi)、助醫(yī)、助學(xué)服務(wù)的社會(huì)組織；城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類直接登記的社會(huì)組織，是指為滿足城鄉(xiāng)社區(qū)居民生活需求，在社區(qū)內(nèi)活動(dòng)的社會(huì)組織，而且明確只在縣級(jí)民政部門直接登記，其他層級(jí)登記管理機(jī)關(guān)不再登記了。這四類社會(huì)組織并不是像我們有些人想象得那樣，只要沾點(diǎn)邊就可以直接登記。這是我們思想認(rèn)識(shí)的深化，是對(duì)新經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。當(dāng)然將來(lái)各方面條件好一些了，直接登記的范圍還會(huì)擴(kuò)大一些，但從現(xiàn)在可以預(yù)見(jiàn)的未來(lái)看，以雙重管理體制為主將是長(zhǎng)期的。那么，這究竟是為什么？如果從原因上看，恐怕有兩方面的原因：

一方面，從登記管理機(jī)關(guān)看，無(wú)論是登記管理機(jī)關(guān)的手段、條件，人力、人的智力和知識(shí)程度，都還難以做到大包大攬，必須把管理責(zé)任分配一些給業(yè)務(wù)主管單位。所以，從1996年中辦、國(guó)辦《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知》，到1999年中辦、國(guó)辦《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民間組織管理工作的通知》這兩個(gè)文件都規(guī)定：“業(yè)務(wù)主管單位應(yīng)對(duì)民間組織的申請(qǐng)登記、思想政治工作、黨的建設(shè)、財(cái)務(wù)和人事、研討活動(dòng)、對(duì)外交往、接受境外捐贈(zèng)資助、按章程開(kāi)展活動(dòng)等事項(xiàng)切實(shí)負(fù)起責(zé)任。”“如果這方面出了問(wèn)題，要追究業(yè)務(wù)主管單位主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。”這樣的規(guī)定就壓實(shí)了業(yè)務(wù)主管單位的責(zé)任，在一定程度上減輕了登記管理機(jī)關(guān)的壓力。這次中辦發(fā)46號(hào)文件繼承了上述兩個(gè)文件的精神，并有所發(fā)展，文件指出：“實(shí)行雙重管理的社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位，要對(duì)所主管社會(huì)組織的思想政治工作、黨的建設(shè)、財(cái)務(wù)和人事管理、研討活動(dòng)、對(duì)外交往、接收境外捐贈(zèng)資助、按章程開(kāi)展活動(dòng)等事項(xiàng)切實(shí)負(fù)起管理責(zé)任，每年組織專項(xiàng)監(jiān)督抽查，協(xié)助有關(guān)部門查處社會(huì)組織違法違規(guī)行為，督促指導(dǎo)內(nèi)部管理混亂的社會(huì)組織進(jìn)行整改，組織指導(dǎo)社會(huì)組織清算工作。”在這個(gè)問(wèn)題上，我們頭腦不要理想化，隨意擴(kuò)大直接登記的范圍，不讓有關(guān)部門幫助承擔(dān)管理責(zé)任，最后都弄到民政部門自己身上，你看上去很仗義、有擔(dān)當(dāng)，但一旦出了事，就要問(wèn)你的責(zé)，到那時(shí)，你后悔晚矣。

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另一方面，從社會(huì)組織方面看，是社會(huì)組織的特殊性的原因。首先，社會(huì)組織財(cái)產(chǎn)所有者缺位。與企業(yè)股東不同，社會(huì)組織的理事雖然是決策者，但不是財(cái)產(chǎn)的所有者，承擔(dān)的是道義責(zé)任，在保全社會(huì)組織財(cái)產(chǎn)的動(dòng)機(jī)和責(zé)任心上，絕大多數(shù)沒(méi)有企業(yè)股東對(duì)企業(yè)財(cái)產(chǎn)那樣強(qiáng)烈，所以需要外在監(jiān)管力量。從目前看，社會(huì)組織出問(wèn)題最多的是財(cái)務(wù)，就是錢容易出問(wèn)題。實(shí)行直接登記，原來(lái)的業(yè)務(wù)主管單位轉(zhuǎn)變?yōu)樾袠I(yè)主管部門，人家行業(yè)主管部門不參與審批了，社會(huì)組織的準(zhǔn)入登記和日常監(jiān)管的主要壓力就集中到了登記管理機(jī)關(guān)身上，如果是雙重負(fù)責(zé)體制下就不是這樣了。其次，與商事主體僅涉及特定出資人的經(jīng)濟(jì)利益不同，社會(huì)組織的情況更為復(fù)雜，社會(huì)組織的設(shè)立必須要考慮發(fā)起人的代表性、政治背景、業(yè)務(wù)范圍的敏感程度甚至設(shè)立時(shí)的國(guó)內(nèi)國(guó)際環(huán)境。這些僅靠登記管理機(jī)關(guān)的力量是難以考慮周全的。1999年中辦、國(guó)辦《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民間組織管理工作的通知》有一句話今天依然閃耀著真理的光輝：“對(duì)民間組織實(shí)行業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)雙重負(fù)責(zé)的管理體制”，“這一管理體制是加強(qiáng)民間組織管理工作的核心內(nèi)容。”我們要好好體會(huì)和把握這句話的精神。

就我們目前的管理體制而言，有三種：第一種是雙重負(fù)責(zé)的登記管理體制；第二種是登記時(shí)由民政部門履行業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)雙重責(zé)任，也就是通常意義上的直接登記；第三種是行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤后的管理體制。比較來(lái)比較去，我感到問(wèn)題較多，管理沒(méi)有壓實(shí)，風(fēng)險(xiǎn)最大的就是第二種，即由民政部門履行業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)雙重責(zé)任，也就是通常意義上的直接登記。因?yàn)樵诘谝环N體制下，業(yè)務(wù)主管單位是民政部門的幫手，是民政部門的風(fēng)險(xiǎn)防范大堤；第三種體制下，黨建責(zé)任由黨建機(jī)構(gòu)承擔(dān)，外事、新聞出版等都有歸口部門承擔(dān)，綜合監(jiān)管也已明確各部門責(zé)任，民政部門有責(zé)任，但相對(duì)明確和有限。但第二種體制，既失去了業(yè)務(wù)主管單位的依托，又沒(méi)有進(jìn)行脫鉤，責(zé)任絕大多數(shù)都?jí)涸诹嗣裾块T身上。出路在哪里？出路有四條：一是今后四類組織實(shí)行直接登記，就要進(jìn)行“五個(gè)脫鉤”意義上的直接登記；二是實(shí)行直接登記時(shí)拿不準(zhǔn)的要多多征求有關(guān)部門意見(jiàn)，或召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等形式聽(tīng)取專家和社會(huì)意見(jiàn)；三是原來(lái)存量的直接登記組織逐漸進(jìn)行“五個(gè)脫鉤”的試點(diǎn)，把有關(guān)任務(wù)和責(zé)任轉(zhuǎn)出去（現(xiàn)在正在做的是行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)脫鉤，還有三類組織沒(méi)有做）；四是其他的一律實(shí)行雙重管理體制，沒(méi)有想好、沒(méi)有準(zhǔn)備好后手，不要輕易開(kāi)直接登記的口子。?

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（五）關(guān)于放與管的問(wèn)題

這是管理中的一個(gè)矛盾，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中有一個(gè)現(xiàn)象叫“一管就死、一放就亂”。社會(huì)組織如何擺脫“一管就死、一放就亂”這個(gè)魔咒，從“一管就死、一放就亂”跳出來(lái)？這次中辦發(fā)46號(hào)文件提出了堅(jiān)持放管并重的要求。

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什么叫放管并重？我的體會(huì)就是要講兼顧、講辯證，講中庸，不走極端，不搞一頭輕一頭重，既不要放而不管，也不要管而不放。

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近年來(lái)，我們?cè)谏鐣?huì)組織改革上按照深化行政審批改革的要求，向社會(huì)、向基層、向社會(huì)組織放了不少權(quán)：一是取消社會(huì)團(tuán)體籌備成立的審批；二是取消社會(huì)團(tuán)體分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)的設(shè)立登記、變更登記和注銷登記；三是取消基金會(huì)分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)的設(shè)立登記、變更登記和注銷登記；四是取消法律規(guī)定自批準(zhǔn)之日起即具有法人資格的社會(huì)團(tuán)體及其設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)備案；五是取消了全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體會(huì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)備案要求；六是外國(guó)商會(huì)的設(shè)立登記、變更登記和注銷登記不再由商務(wù)部進(jìn)行前置審批，直接由民政部進(jìn)行；七是慈善組織的登記機(jī)關(guān)下放到縣級(jí)；八是行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤。等等。權(quán)力不會(huì)消亡，放出去的權(quán)力應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)好放后的監(jiān)管問(wèn)題。

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比如，取消社會(huì)團(tuán)體籌備成立的審批，這個(gè)權(quán)力主要是下放給發(fā)起人，你如果沒(méi)有監(jiān)管措施，是存在很大風(fēng)險(xiǎn)的，比如他以召開(kāi)成立大會(huì)為名總是把自己處于“籌備”狀態(tài)，你還不能用“未經(jīng)批準(zhǔn)開(kāi)展籌備”的名義取締它，這種事假如是一般性社團(tuán)活動(dòng)也不會(huì)有太大的危害，但如果是政治性強(qiáng)的活動(dòng)像暗藏政黨籌備、維權(quán)組織籌備等，風(fēng)險(xiǎn)可能就大了。所以，取消社會(huì)團(tuán)體籌備成立的審批后，必須強(qiáng)化對(duì)發(fā)起人的要求，強(qiáng)化社會(huì)組織發(fā)起人責(zé)任。如果沒(méi)有對(duì)發(fā)起人的要求和責(zé)任，那就是放管脫節(jié)了。中辦發(fā)46號(hào)文件對(duì)此有精彩的論述：一是要求國(guó)務(wù)院法制辦會(huì)同民政部推動(dòng)將社會(huì)組織發(fā)起人的資格、人數(shù)、行為、責(zé)任等事項(xiàng)納入有關(guān)行政法規(guī)予以規(guī)范。二是要求發(fā)起人應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)組織登記材料的合法性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性、有效性、完整性負(fù)責(zé)，對(duì)社會(huì)組織登記之前的活動(dòng)負(fù)責(zé)，主要發(fā)起人應(yīng)當(dāng)擔(dān)任首屆負(fù)責(zé)人。三是建立發(fā)起人不良行為記錄檔案。發(fā)起人不得以擬成立社會(huì)組織名義開(kāi)展與發(fā)起無(wú)關(guān)的活動(dòng)，禁止向非特定對(duì)象發(fā)布籌備和籌款信息。

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再比如，取消社會(huì)團(tuán)體分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)的設(shè)立登記、變更登記和注銷登記；取消基金會(huì)分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)的設(shè)立登記、變更登記和注銷登記；取消法律規(guī)定自批準(zhǔn)之日起即具有法人資格的社會(huì)團(tuán)體及其設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)備案；取消了全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體會(huì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)備案要求，等等，這是向社會(huì)組織放權(quán)，社會(huì)組織能不能行使好這些權(quán)力，這就需要設(shè)計(jì)出一套制度，目前從各地實(shí)踐來(lái)看，更多的是傾向加強(qiáng)社會(huì)組織自治自律，強(qiáng)化信息公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督，使社會(huì)組織從登記管理機(jī)關(guān)的幾雙、十幾雙眼睛的監(jiān)督，變成接受全社會(huì)的監(jiān)督。假如你不定期公開(kāi)你的變更情況，我就把你列入異常活動(dòng)名單，甚至處罰你。

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又比如，慈善組織的登記管理層級(jí)下放到縣級(jí)，同時(shí)，慈善法第九十四條規(guī)定縣級(jí)以上人民政府民政部門對(duì)慈善組織、有關(guān)單位和個(gè)人進(jìn)行檢查或調(diào)查時(shí)，檢查人員或者調(diào)查人員不得少于兩人。中辦發(fā)46號(hào)文件也規(guī)定，要“加強(qiáng)社會(huì)組織管理服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，配齊配強(qiáng)工作力量，確保事有人管、責(zé)有人負(fù)。各級(jí)民政部門特別是縣級(jí)民政部門要有專門機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)社會(huì)組織登記管理日常工作。重點(diǎn)加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，保障工作經(jīng)費(fèi)，確保服務(wù)到位、執(zhí)法有力、監(jiān)管有效。”如果沒(méi)有人財(cái)物配備上的跟進(jìn)，這個(gè)權(quán)力放給縣級(jí)民政部門了，縣級(jí)民政部門能不能接得住這個(gè)權(quán)力就是大問(wèn)號(hào)了。

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放管并重最典型的例子，就是2015年11月26日印發(fā)的中辦國(guó)辦《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》（中辦發(fā)【2015】39號(hào)），中央和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)“脫鉤不脫韁”“脫鉤不脫管”，為此，在中辦發(fā)【2015】39號(hào)文件基礎(chǔ)上，又制定10余件黨建、人事、綜合監(jiān)管等配套政策。由于考慮周全，目前實(shí)踐推進(jìn)是健康有序的。

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在放和管上，各地總的把握得也不錯(cuò)，我要提醒的是，個(gè)別地方有點(diǎn)冒，主要問(wèn)題是只考慮放的一面，沒(méi)有管的一面，放考慮多一些，如何管考慮的少一些，這或多或少有隱患。要想好，謀定而后動(dòng)，沒(méi)有后手的事少干點(diǎn)。?

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（六）關(guān)于內(nèi)與外的問(wèn)題

所謂“內(nèi)”，就是社會(huì)組織的國(guó)內(nèi)活動(dòng)，所謂“外”，就是社會(huì)組織的境外、國(guó)外和國(guó)際活動(dòng)。這個(gè)方面我們都有短板和弱項(xiàng)。最理想的狀態(tài)是我們的社會(huì)組織在國(guó)內(nèi)作用發(fā)揮得好，國(guó)際舞臺(tái)也大顯神通。現(xiàn)在的問(wèn)題是我們自己沒(méi)有走出去，別人對(duì)我們的滲透還很厲害。目前我們擁有國(guó)際及其涉外組織類的社會(huì)組織不到600個(gè)，占全部社會(huì)組織總量的0.1%都不到，我們社會(huì)組織在國(guó)際舞臺(tái)上的聲音很弱甚至聽(tīng)不到聲音，一有什么事情只有政府一個(gè)聲音，人家往往是民間的社會(huì)組織的聲音。在當(dāng)今全球治理中，有時(shí)候強(qiáng)制性的官方話語(yǔ)往往不如非官方組織或個(gè)人，后者更能起到良好的傳播效果。我們一方面要依法管理境外非政府組織的活動(dòng)，該堵的堵，該規(guī)范的規(guī)范，該保護(hù)的保護(hù)，另一方面，一定要走出去，走到人家國(guó)家去，走到人家民間去，走到國(guó)際舞臺(tái)，參與國(guó)際治理，傳播中國(guó)文化，貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。

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我國(guó)社會(huì)組織走出去存在著缺乏專業(yè)人才、資金不足、配套規(guī)劃和政策不足等等，可喜的是，這些問(wèn)題目前已引起中央重視，正在積極推進(jìn)各項(xiàng)工作。

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（七）關(guān)于網(wǎng)上與網(wǎng)下的問(wèn)題

截至2015年6月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.68億,互聯(lián)網(wǎng)普及率為48.8%。互聯(lián)網(wǎng)具有打破信息不對(duì)稱、降低交易成本、促進(jìn)專業(yè)分工和提升勞動(dòng)生產(chǎn)率的特點(diǎn)，已經(jīng)影響和改造著我們的社會(huì)，改造著社會(huì)里多個(gè)行業(yè)。國(guó)家在推行“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略，當(dāng)前大眾耳熟能詳?shù)碾娮由虅?wù)、互聯(lián)網(wǎng)金融、在線旅游、在線影視、在線教育等行業(yè)都是“互聯(lián)網(wǎng)+”的杰作，傳統(tǒng)行業(yè)也通過(guò)+互聯(lián)網(wǎng)謀求新發(fā)展，比如，傳統(tǒng)集市+互聯(lián)網(wǎng)就有了淘寶，傳統(tǒng)百貨賣場(chǎng) +互聯(lián)網(wǎng)就有了京東，傳統(tǒng)銀行+互聯(lián)網(wǎng)就有了支付寶，傳統(tǒng)交通+互聯(lián)網(wǎng)就有了快的、滴滴，等等。互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展很快，當(dāng)前“互聯(lián)網(wǎng)+”不僅正在被全面運(yùn)用到第三產(chǎn)業(yè)，形成了諸如互聯(lián)網(wǎng)金融、互聯(lián)網(wǎng)交通、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療、互聯(lián)網(wǎng)教育等新業(yè)態(tài)，而且正在向第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)滲透。工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)正在從消費(fèi)品工業(yè)向裝備制造和能源、新材料等領(lǐng)域滲透，全面推動(dòng)傳統(tǒng)工業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變；農(nóng)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)也在從電子商務(wù)等網(wǎng)絡(luò)銷售環(huán)節(jié)向生產(chǎn)領(lǐng)域滲透，為農(nóng)業(yè)帶來(lái)新的生機(jī)。

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互聯(lián)網(wǎng)也在深刻改變著社會(huì)組織的生存發(fā)展環(huán)境。比如，社會(huì)組織的募捐方式越來(lái)越多是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行，傳統(tǒng)的募捐方式越來(lái)越少了。社會(huì)組織不設(shè)立網(wǎng)站、不利用微信來(lái)公開(kāi)信息、主動(dòng)發(fā)聲，就顯得越來(lái)越落后了。同時(shí)，利用網(wǎng)絡(luò)搞違法活動(dòng)甚至組黨結(jié)社等也對(duì)我們的管理提出了挑戰(zhàn)。現(xiàn)在過(guò)程監(jiān)管的手段更新速度跟不上網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)步的速度，很多問(wèn)題難以被發(fā)現(xiàn)和制止，有些問(wèn)題在發(fā)現(xiàn)的時(shí)候已經(jīng)成為“過(guò)去式”，無(wú)法調(diào)查取證，這些都要求我們與時(shí)俱進(jìn)，不斷破解難題。一是要培育發(fā)展一批網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織，壯大網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域與我們同心同德的社會(huì)力量；二是引導(dǎo)線下社會(huì)組織都要學(xué)習(xí)應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)；三是制定以網(wǎng)絡(luò)為主要方式的社會(huì)組織登記管理制度；四是要加快社會(huì)組織法人庫(kù)建設(shè)，學(xué)習(xí)應(yīng)用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)技術(shù)，用數(shù)字化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化的方法加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織監(jiān)督管理，做到魔高一尺、道高一丈。

除了以上七個(gè)問(wèn)題之外，還有三個(gè)問(wèn)題也很重要。

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一是“一”和“多”的問(wèn)題。是“一業(yè)多會(huì)”好，還是“一業(yè)一會(huì)”好？我個(gè)人的看法是，會(huì)員制的社會(huì)組織如行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)最好不要搞“一業(yè)多會(huì)”，要搞先在基層試驗(yàn)。因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)分工還不是那么細(xì)，搞“一業(yè)多會(huì)”，企業(yè)重復(fù)加入多個(gè)類似組織，會(huì)加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，加大企業(yè)成本，還會(huì)人為制造出許多矛盾。什么可以“一業(yè)多會(huì)”？大體上財(cái)團(tuán)型的組織，如基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，如果以扶貧為業(yè)的話，有多少都?xì)g迎。

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二是“上”與“下”的問(wèn)題。即上級(jí)登記管理機(jī)關(guān)與下級(jí)登記管理機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合聯(lián)動(dòng)的問(wèn)題。如何全國(guó)一盤棋特別是監(jiān)管上如何全國(guó)一盤棋，我們還差得很遠(yuǎn)。三是“進(jìn)”與“退”的問(wèn)題。現(xiàn)在我們對(duì)社會(huì)組織準(zhǔn)入關(guān)注多些，有一套較為成熟的辦法，但社會(huì)組織如何退出就差一些，研究和制度準(zhǔn)備、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都不夠，這在今后的實(shí)踐中要注意解決。

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中國(guó)特色社會(huì)組織發(fā)展之路是中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展唯一正確的道路，我們要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，堅(jiān)持以正在做的事情為中心，聆聽(tīng)時(shí)代聲音，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，讓中國(guó)特色社會(huì)組織發(fā)展之路越走越寬廣。（作者系民政部黨組成員、社會(huì)組織管理局局長(zhǎng)、民間組織服務(wù)中心主任詹成付）