讓人民生活幸福是“國之大者”，養老是百姓心頭事。如何滿足億萬老年人日益增長的美好生活需要，“十四五”規劃綱要作出了明確回應：“健全基本養老服務體系，大力發展普惠型養老服務。”這預示著我國養老服務從困難老年群體兜底保障逐步向公共服務供給轉變。

要健全基本養老服務體系，服務對象如何界定?服務內容如何充實?服務由誰提供?資金如何保障?圍繞這一系列社會關注的問題，多位專家學者接受本報記者采訪時表示，探索構建基本養老服務體系，對于實現積極應對人口老齡化國家戰略具有重要意義，只有從服務對象、服務項目、資金保障等方面率先破局，才能確保基本養老服務兜住底線、覆蓋全體、均等享有，老年人幸福晚年才能更加充實、更有保障、更可持續。

服務對象亟須精準界定

“目前，國家層面對基本養老服務項目和保障標準沒有作出制度性安排，基本養老服務內涵還不夠清晰、外延不夠明確。”在中國老齡協會政策研究部主任李志宏看來，這成為我國養老服務體系健全和完善的制約因素。

專家指出，清晰、科學界定基本養老服務對象，是健全基本養老服務體系、開展基本養老服務的重要前提，需要學理討論、時間觀察、互動博弈。

“不能依靠自身和家庭實現自我照料和自給自足，需要政府兜底的困難老年人毫無疑問應該包含在內。而基本二字，應當將全體老年人都包括在內。”北京市委黨校教授李兵表示。

對于“人人享有基本養老服務”要全面理解。有專家認為，應該以身體狀況為首要和必要條件，初期以重度失能失智老人為主，在這部分老年人中，還要優先考慮特困、低保、空巢、高齡等老年人群，隨后根據國家經濟條件逐步擴大服務對象范圍。

多位專家表示，基本養老服務優先保障范圍較為明確。經濟困難家庭、計劃生育特殊困難家庭中的失能、重殘、高齡老年人，普通家庭中的中度以上失能老年人，獨居重殘、高齡老年人都應納入其中。

全國人大代表、安徽省民政廳副廳長耿學梅在今年全國兩會時提出，發展基本養老服務要堅持盡力而為、量力而行、合理規劃原則，要實行“幾步走”，最先從失能老年群體剛需保障入手，逐步提標擴面，合理引導基本養老服務發展。

中國人民大學社會保障研究所所長胡宏偉也認為，“基本養老服務應優先保障困難老年群體，隨著經濟社會的發展，不斷擴充提升，最終面向全體老年人。”

服務項目應制定清單管理

4月20日，國家發改委、民政部等21個部門聯合發布《國家基本公共服務標準(2021年版)》，設老有所養專章，從老年人健康管理、老年人福利補貼、職工基本養老保險、城鄉居民基本養老保險四方面，明確了國家基本養老公共服務具體保障范圍和質量要求。

記者梳理時發現，各地也在積極探索基本養老服務體系構建。從已經發布基本養老服務清單的地區來看，清單涉及了老年人基本生活照料、健康管理服務、休閑娛樂服務、巡防關愛服務、法律援助服務、居家適老化改造、養老設施建設、津補貼發放、基本醫療保險、老年教育、戶口遷移等內容。

在一些專家看來，目前地方提供的基本養老服務內容既涵蓋了兜底服務內容，也包括了保障、普惠、優待等性質的服務，部分地區還將直接發放津補貼等也納入了基本養老服務范疇，政策邊界有待進一步厘清。

“基本養老服務是單指服務，還是可以包括所有生產服務所需的要素，設施、設備、籌資制度等，這是關于狹義服務范疇和廣義服務范疇的討論問題。”胡宏偉認為，作為基本養老服務，應該具有兜底性、基礎性、迫切性、可負擔性、可持續性等特征。

有專家提出，各地可考慮經濟社會發展水平和財政承受能力，統籌考慮老年人生存安全、生活需要、照護需要、社會參與等各類需求，進一步明確基本養老服務保障內容。

“按照‘公民的權利、國家的責任’原則，在老年人權益保障法中規定國家應當做的，都應列入基本養老服務范疇。”國家發展改革委宏觀經濟研究院研究員顧嚴見解獨到。

資金保障逐級逐層合理分擔

解決資金來源問題是健全基本養老服務體系，推進基本養老服務均等化、普惠化、便捷化的必然要求。

記者了解到，目前，各地開展基本養老服務的經費來源，有發改部門牽頭安排項目支持，也有財政和民政部門開展社區居家養老服務改革試點資金支持，還有民政部門用部本級福彩公益金給予地方的支持。但多數資金還是由地方財政提供，中央和地方財政支出還沒有形成穩定的制度化投入機制。

在李兵看來，中央和地方財政支出制度化實屬必要，“國家和地方政府要根據養老服務發展規劃，為基本養老服務順利開展提供必要的資金支持。”

對于如何建立基本養老服務財政投入機制，專家普遍建議，研究設立中央財政專項科目，穩定基本養老服務投入，同時，可將與老年人直接相關的老年人能力綜合評估、居家養老等事項明確為中央與地方共同財政事權;優化轉移支付結構，提供基層財政保障能力，引導地方將一般性轉移支付資金投入基本養老服務領域。

也有專家建議，基本養老服務資金由中央與地方合理分擔，可以參照其他領域基本公共服務中中央和地方支出責任劃分，但初期要把握好度，精準投放，既要避免“吊高胃口”，又要穩定社會預期，以小投入撬動大市場，進而形成收放自如的財政保障機制。

對此，胡宏偉提出，“我們要注重財政投入和其他投入之間的關系，如果對應的財政支出責任劃分不當，可能會產生財政投入擠出非財政投入的影響，進而對我國長期以來形成的政府、社會、家庭之間的良好關系產生沖擊。”

(來源：中國社會報2021.5.13)