為積極應(yīng)對人口老齡化，改善老年人生活環(huán)境，提升老年人生活質(zhì)量，依據(jù)《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，全國老齡辦、國家發(fā)展改革委、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部等25個部委共同制定了《關(guān)于推進老年宜居環(huán)境建設(shè)的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，現(xiàn)就文件解讀如下：

一、出臺背景

習(xí)近平總書記在中共中央政治局第三十二次集體學(xué)習(xí)時指出：滿足數(shù)量龐大的老年群眾多方面需求、妥善解決人口老齡化帶來的社會問題，事關(guān)國家發(fā)展全局，事關(guān)百姓福祉。我國已經(jīng)全面進入老齡化社會，人口老齡化成為我國實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)必須考慮的長期變量。近年來，各地區(qū)各有關(guān)部門圍繞改善老年人居住生活環(huán)境，不斷加強老年社會保障體系建設(shè)，努力創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，積極推動公共設(shè)施及老年人家庭無障礙改造，持續(xù)營造敬老養(yǎng)老助老社會氛圍，取得了積極成效。但長期以來，我國社會運行和發(fā)展的基礎(chǔ)是人口結(jié)構(gòu)相對年輕，城鄉(xiāng)社會建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大多基于年輕人的需要，沒有預(yù)先考慮到老齡社會的特點要求，也沒有充分考慮到老年人對居住生活環(huán)境的特殊需要，缺乏長遠的、戰(zhàn)略性規(guī)劃指導(dǎo)。另一方面，隨著人口老齡化的快速發(fā)展，老年人居住條件、公共服務(wù)、社區(qū)環(huán)境、權(quán)益維護、社會參與等方面暴露出的環(huán)境問題也越來越突出，老年人日常生活和參與社會存在的障礙越來越明顯，成為積極應(yīng)對人口老齡化的重大風(fēng)險因素。城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)與老齡化社會發(fā)展的客觀要求還不相適應(yīng)，老年人居住條件、公共服務(wù)、社區(qū)環(huán)境、權(quán)益維護、社會參與等方面與全面建成小康社會的目標要求還有較大差距，老年宜居環(huán)境建設(shè)仍亟待加強。習(xí)總書記多次作出指示批示，要求立足當前，著眼長遠，抓住優(yōu)先的窗口期，加強頂層設(shè)計。5月27日，在中共中央政治局第三十二次集體學(xué)習(xí)時，習(xí)總書記再次強調(diào)要不斷完善老年人家庭贍養(yǎng)和扶養(yǎng)、社會救助、社會福利、社會優(yōu)待、宜居環(huán)境、社會參與等政策，增強政策制度的針對性、協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性。為貫徹落實中央領(lǐng)導(dǎo)批示要求及黨的十八屆五中全會部署，推動老年宜居環(huán)境建設(shè)工作健康有序開展，全國老齡辦、國家發(fā)改委等25部委制訂了《指導(dǎo)意見》。

二、創(chuàng)制過程

2006年，世界衛(wèi)生組織提出了“老年友好型城市”建設(shè)的理念。為順應(yīng)我國人口老齡化形勢新變化和老齡事業(yè)發(fā)展新要求，2009年，全國老齡辦在我國東部沿海和東北老工業(yè)基地7個省份的14個城市或城區(qū)開展了“老年友好城市”、“老年宜居社區(qū)”試點工作。2012年，新修訂的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》專門增加“宜居環(huán)境”章節(jié)，明確要求“國家采取措施，推進宜居環(huán)境建設(shè)，為老年人提供安全、便利和舒適的環(huán)境”。2013年，全國老齡辦在浙江湖州召開了全國老年友好城市和老年宜居社區(qū)試點工作總結(jié)會議，會議提出友好城市和宜居社區(qū)試點創(chuàng)建工作，為構(gòu)建老年宜居環(huán)境體系奠定了良好基礎(chǔ)，全國老齡辦在全國范圍內(nèi)開展“老年友好城市”、“老年宜居社區(qū)”、“老年溫馨家庭”建設(shè)，傾力打造老年宜居環(huán)境。2015年，全國老齡辦按照國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)要求和全國老齡工作委員會工作部署，圍繞老年宜居環(huán)境建設(shè)開展了專題研究，動員多學(xué)科專家進行了專題學(xué)術(shù)研究，并組織力量對前期試點情況進行了全面調(diào)研，在此基礎(chǔ)上起草了《指導(dǎo)意見》。《指導(dǎo)意見》多次征求學(xué)界專家、相關(guān)部委及地方老齡部門的意見，經(jīng)修改完善后，于2016年9月會簽印發(fā)。

三、創(chuàng)制思路

《指導(dǎo)意見》貫徹十八屆五中全會“積極開展應(yīng)對人口老齡化行動”精神，秉承國家積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略和積極老齡化、健康老齡化的理念，堅持問題導(dǎo)向、改革創(chuàng)新，重點關(guān)注解決推進老年宜居環(huán)境建設(shè)工作的三個方面問題：一是統(tǒng)一認識、凝聚共識，厘清老年宜居環(huán)境建設(shè)的發(fā)展理念、基本原則、發(fā)展目標;二是針對當前在居住條件、交通出行、健康支持、養(yǎng)老服務(wù)、社會參與等老年人生活環(huán)境建設(shè)方面的突出問題，規(guī)劃出當前我國老年宜居環(huán)境建設(shè)的重點領(lǐng)域;三是強調(diào)政府在老年宜居環(huán)境建設(shè)中的主體地位和主導(dǎo)作用，既從保障和改善老年民生的角度提出一系列建設(shè)任務(wù)，又從組織領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃統(tǒng)籌、政策支持等多個方面制定全方位的保障措施，保障老年宜居環(huán)境建設(shè)工作的有序推進。

四、內(nèi)容解讀

(一)老年宜居環(huán)境新理念及其兩個重要內(nèi)涵

《指導(dǎo)意見》提出了老年宜居環(huán)境建設(shè)這一新理念。老年宜居環(huán)境建設(shè)是指適應(yīng)人口老齡化形勢的發(fā)展要求，為促進社會生活環(huán)境從“成年型”向“全齡型”轉(zhuǎn)變，妥善解決人口老齡化帶來的社會問題，著力發(fā)展有利于老年人保持健康、獨立和自理，融入社會、參與社會的硬件設(shè)施環(huán)境和社會文化因素，為老年人平等參與社會生活提供必要條件，同時也為各年齡層的其他社會成員提供和諧共融的整體環(huán)境。這一新理念有兩個重要內(nèi)涵：一是環(huán)境建設(shè)要充分考慮人口老齡化因素，適合人口老齡化社會發(fā)展的新要求，立足當前，著眼長遠，體現(xiàn)前瞻性、科學(xué)性與整體性。二是環(huán)境建設(shè)要符合老年人身心特點，滿足老年人的使用需求，方便可及又適用易用，能增強老年人幸福感、獲得感，提升老年人生活生命質(zhì)量。

(二)老年宜居環(huán)境建設(shè)的四條基本原則

依據(jù)老年宜居環(huán)境建設(shè)的新理念及其內(nèi)涵，《指導(dǎo)意見》提出了當前我國推進老年宜居環(huán)境建設(shè)的四條基本原則：一是理念引領(lǐng)，規(guī)劃先行。在經(jīng)濟社會急速變遷、人口老齡化快速發(fā)展的過程中，老年人已經(jīng)成為公共環(huán)境的主要使用群體。我國城鄉(xiāng)規(guī)劃、社會治理與公共服務(wù)理念與實踐均明顯滯后，特別是在城市規(guī)劃上，長期偏重于城市發(fā)展效率，未能及時適應(yīng)人口年齡結(jié)構(gòu)的變化。因此，推進老年宜居環(huán)境建設(shè)要堅持綜合考慮人口老齡化的影響，樹立適老宜居新理念，將老年宜居環(huán)境建設(shè)的新理念植入社會建設(shè)的各個方面，將老年宜居環(huán)境建設(shè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃及相關(guān)專項規(guī)劃，加強前瞻性規(guī)劃和安排，以規(guī)劃帶動老年宜居環(huán)境建設(shè)工作的全面開展。二是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，突出重點。由于長期形成的城鄉(xiāng)發(fā)展鴻溝，在農(nóng)村加強老年宜居環(huán)境建設(shè)，為廣大農(nóng)村老年人提供更好的居住生活環(huán)境，將是我國老年宜居環(huán)境建設(shè)的重中之重，也是難中之難。而在老年宜居環(huán)境建設(shè)方面，大城市、中小城鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)面臨的主要問題以及建設(shè)的重點任務(wù)，也各不相同。老年宜居環(huán)境建設(shè)必須堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、突出重點的原則，樹立問題導(dǎo)向，聚焦城鄉(xiāng)社區(qū)老年宜居環(huán)境建設(shè)的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，根據(jù)各自不同的特點和需求優(yōu)先解決當前的突出問題。三是多元參與，共建共享。良好的公共環(huán)境需要建設(shè)、維護和管理并行，涉及多元利益主體，這就要求市場、社會、家庭、個人多元參與，方能形成合力。強調(diào)包容性策略和通用性設(shè)計的老年宜居環(huán)境，不僅提升了公共環(huán)境的適老化水平，同時也促進了共同環(huán)境的全齡通用、人人共享。老年宜居環(huán)境建設(shè)必須堅持多元參與、共建共享的原則，使人人既是老年宜居環(huán)境建設(shè)工作的參與者，又是建設(shè)成果的受益者。四是改革創(chuàng)新，注重實效。我國剛進入老齡化社會的初期，一方面現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)標準對老齡社會的宜居需求預(yù)見性不足，另一方面老年人居住條件、公共服務(wù)、社區(qū)環(huán)境、權(quán)益維護、社會參與等方面暴露出的問題也越來越突出，老年宜居環(huán)境建設(shè)既是一項具有戰(zhàn)略意義的改革事業(yè)，又是一項積極回應(yīng)廣大老年群體的新期待、新要求的民生工程，必須堅持改革創(chuàng)新、注重實效的原則，既要不斷深化理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，又要立足實際形成地方特色。

(三)老年宜居環(huán)境建設(shè)的發(fā)展目標

根據(jù)目前我國老年宜居環(huán)境建設(shè)的現(xiàn)狀和環(huán)境建設(shè)工作的基礎(chǔ)性、長期性特征，結(jié)合黨的十八大提出的“兩個一百年”奮斗目標，《指導(dǎo)意見》既提出了老年宜居環(huán)境建設(shè)的總體目標，還從理念樹立、支持性環(huán)境、包容性環(huán)境、建設(shè)工作推進等方面分別提出四個具體分項目標。到2025年，老年宜居環(huán)境建設(shè)的總目標是老年宜居環(huán)境體系基本建立，在硬件設(shè)施方面“住、行、醫(yī)、養(yǎng)”等硬件設(shè)施環(huán)境更加優(yōu)化;在社會文化方面，敬老養(yǎng)老助老社會風(fēng)尚更加濃厚。四個分項目標分別是：理念普遍樹立，老年群體的特性和需求得到充分考慮，人人關(guān)注、全民參與老年宜居環(huán)境建設(shè)的良好社會氛圍逐步形成。支持性環(huán)境不斷優(yōu)化，老年人的居住環(huán)境、安全保障、社區(qū)支持、家庭氛圍、人文環(huán)境持續(xù)改善，老年人能夠盡可能長地生活在熟悉的環(huán)境中，最大限度地保持健康、活力、獨立。包容性環(huán)境逐漸改善，人們以積極的姿態(tài)面對老年群體，老年人融入社會、參與社會的障礙不斷消除，老年人信息交流、尊重與包容、自我價值實現(xiàn)的有利環(huán)境逐漸形成。建設(shè)工作普遍開展，各地普遍開展老年宜居環(huán)境建設(shè)工作，形成一批各具特色的老年友好城市、老年宜居社區(qū)。

(四)老年宜居環(huán)境建設(shè)的重點任務(wù)

《指導(dǎo)意見》吸收了世界衛(wèi)生組織老年友好型城市建設(shè)的理念，結(jié)合我國國情，提出了當前我國老年宜居環(huán)境建設(shè)的主要任務(wù)，包括支持性硬件環(huán)境和包容性社會因素兩方面，共計5個大項17個子項內(nèi)容：建設(shè)適老居住環(huán)境、適老出行環(huán)境、適老健康支持環(huán)境、適老生活服務(wù)環(huán)境、敬老社會文化環(huán)境等。其內(nèi)容主要圍繞老年人生活中面對的突出困難和障礙，緊扣“環(huán)境”這個關(guān)鍵詞，著眼于發(fā)展更有利于老年人保持健康、獨立的硬件支持環(huán)境和更有利于老年人融入社會、參與社會的社會文化環(huán)境，明確了政府職能邊界范圍內(nèi)，近期能做，且能做好的重點建設(shè)任務(wù)。

1.適老居住環(huán)境。考慮到老年人的生理特性和反應(yīng)能力，老年人生活環(huán)境的首要因素是安全，特別是其住宅環(huán)境的安全應(yīng)急功能應(yīng)予以優(yōu)先考慮，安全性是當前適老居住環(huán)境建設(shè)的重點。為此，《指導(dǎo)意見》提出：對老年人住宅進行適老化改造，加裝防護扶手、防滑地板、坐浴椅等防跌倒裝置，緊急呼叫和監(jiān)護網(wǎng)絡(luò)等緊急救助裝置，提升安全系數(shù)，降低風(fēng)險。支持適老住宅建設(shè)，對開發(fā)老年公寓、老少同居的新社區(qū)和有適老功能的新型住宅提供相應(yīng)政策扶持，開發(fā)通用住宅方便老年人和子女共同居住，使老年人得到更好的安全照護和親情陪伴。

2.適老出行環(huán)境。老年人與社會連接的前提是老年人可以出得了門，到得了想去的地方，“陽光出行”。可及性是當前適老出行環(huán)境建設(shè)的重點。為此，《指導(dǎo)意見》提出：強化住區(qū)無障礙通行，對坡道、樓梯、電梯、扶手等公共建筑節(jié)點進行改造。構(gòu)建社區(qū)步行路網(wǎng)，在老年人活動最多的社區(qū)，為老年人和各年齡人群提供平整安全的步行道路。發(fā)展適老公共交通，在公共交通和出行通道為老年人出行提供便利，保障安全的前提下，減少障礙和不可及區(qū)域。完善老年友好交通服務(wù)，在有條件的地區(qū)，為老年人提供必要的休憩空間和綠色通道，也為其他年齡人群提供通用的方便設(shè)施。

3.適老健康支持環(huán)境。老年人的健康需求是最大需求，相對于其他年齡群體，老年人的健康需求不僅僅體現(xiàn)在醫(yī)療上，更體現(xiàn)在治病以外的兩頭：養(yǎng)生保健和康復(fù)護理上。整體性是當前適老健康支持環(huán)境建設(shè)的重點。為此，《指導(dǎo)意見》提出：在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的基礎(chǔ)上，建設(shè)老年人健康整體支持環(huán)境。一是優(yōu)化老年人就醫(yī)環(huán)境，加強老年醫(yī)療服務(wù)資源與網(wǎng)點體系建設(shè)，推進基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員參與社區(qū)、居家養(yǎng)老，鼓勵醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)與養(yǎng)老機構(gòu)開展對口支援、合作共建。二是提升老年健康服務(wù)科技水平，開展智慧家庭健康養(yǎng)老示范應(yīng)用，發(fā)展生物醫(yī)學(xué)傳感類可穿戴設(shè)備，開發(fā)各類診療終端和康復(fù)治療設(shè)備，運用現(xiàn)代信息技術(shù)搭建社區(qū)、家庭健康服務(wù)平臺，使用先進的科技手段為老年人提供實時監(jiān)測、長期跟蹤、健康指導(dǎo)、評估咨詢等健康管理服務(wù)。

4.適老生活服務(wù)環(huán)境。目前我國生活服務(wù)設(shè)施的建設(shè)較少考慮人口老齡化因素，更少考慮老年人實際使用需求，老年人群體一些必要的生活服務(wù)尚未得到滿足，便利性是當前適老生活服務(wù)環(huán)境的建設(shè)重點。為此，《指導(dǎo)意見》提出：加快配套設(shè)施規(guī)劃建設(shè)，同步設(shè)計規(guī)劃適合老年人生活特點和需求的配套設(shè)施。加強公共設(shè)施無障礙改造，加強對商場、公園、景區(qū)等與老年人日常生活密切相關(guān)的公共設(shè)施的無障礙設(shè)計與改造。健全社區(qū)生活服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，利用物流、家政等服務(wù)業(yè)，開發(fā)老年人適用的用品，為老年人生活提供便利。構(gòu)建適老信息交流環(huán)境，消除老年人通過網(wǎng)絡(luò)等信息渠道獲取資訊的障礙。加強老年用品供給，重點設(shè)計和研發(fā)老年人迫切需求的食品、醫(yī)藥用品、日用品、康復(fù)護理、服飾、輔助生活器具、老年科技文化產(chǎn)品。大力發(fā)展老年教育，結(jié)合多層次養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，改善基層社區(qū)老年人的學(xué)習(xí)環(huán)境，完善老年人社區(qū)學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)。

5.敬老社會文化環(huán)境。老年宜居環(huán)境不僅包括適老的支持性的生活設(shè)施環(huán)境，也包括包容、支持老年人融入社會的文化軟環(huán)境。包容性是當前敬老社會文化環(huán)境建設(shè)的重點。為此，《指導(dǎo)意見》提出：營造老年社會參與支持環(huán)境，倡導(dǎo)老年人自尊自立自強，鼓勵老年人自愿量力、依法依規(guī)參與經(jīng)濟社會發(fā)展，以積極的態(tài)度看待老年人，破解制約老年人參與經(jīng)濟社會發(fā)展的法規(guī)政策束縛和思想觀念障礙。弘揚敬老、養(yǎng)老、助老社會風(fēng)尚，開展“敬老養(yǎng)老助老”主題教育活動，開展老齡法律法規(guī)普法宣傳教育，反對和打擊對老年人采取任何形式的歧視、侮辱、虐待、遺棄和家庭暴力。倡導(dǎo)代際和諧社會文化，完善家庭支持政策，鞏固家庭養(yǎng)老功能，加強家庭美德教育，開展尋找“最美家庭”活動和“好家風(fēng)好家訓(xùn)”宣傳展示活動，實現(xiàn)家庭和睦、代際和順、社會和諧。為老年人創(chuàng)造良好的社會生活氛圍，更好地融入社會和獲得認同，參與社會，實現(xiàn)自我價值提供條件。

(五)老年宜居環(huán)境建設(shè)的保障措施

作為貫徹實施《老年法》、積極應(yīng)對人口老齡化行動的重要舉措，老年宜居環(huán)境建設(shè)已成為全國老齡委的一項重點工作任務(wù)，將納入“十三五”期間老齡事業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃持續(xù)推進。為保障此項工作的順利推進，《指導(dǎo)意見》提出了五項具體保障措施：一是加強組織領(lǐng)導(dǎo)。老年宜居環(huán)境建設(shè)工作涉及多個部門，是一項跨領(lǐng)域、跨部門的戰(zhàn)略性系統(tǒng)工程，需要各地、各部門在充分認識其重要意義的基礎(chǔ)上，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，建立主要領(lǐng)導(dǎo)負責制和跨部門協(xié)商協(xié)同推進機制，合理配置資源，加大財力保障，明確責任分工，切實抓好落實。二是加強規(guī)劃統(tǒng)籌。老年宜居環(huán)境建設(shè)，既關(guān)乎當前，又關(guān)乎長遠。各地要把老年宜居環(huán)境建設(shè)工作列入黨委、政府的重要議事日程，納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，在制定具體的城鄉(xiāng)規(guī)劃時要根據(jù)人口老齡化發(fā)展趨勢、老年人口分布和老年人的特點，綜合考慮適合老年人的公共基礎(chǔ)設(shè)施、生活服務(wù)設(shè)施、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、教育文化體育設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌安排建設(shè)用地及配套設(shè)施，提高規(guī)劃編制的科學(xué)性、前瞻性、適老性。三是加強政策支持。作為基礎(chǔ)性建設(shè)工程，老年宜居環(huán)境建設(shè)需要充分發(fā)揮財稅等各項政策的撬動功能，通過創(chuàng)新方式，扶持、支持多方主體積極參與。各地區(qū)、各有關(guān)部門要運用更加靈活務(wù)實的財政政策，依法落實稅收政策，統(tǒng)籌政府資金、社會資本、集體收入及產(chǎn)業(yè)基金等，鼓勵社會資本參與老年宜居環(huán)境建設(shè)。鼓勵金融機構(gòu)面向老年宜居環(huán)境重點工程開發(fā)相關(guān)金融產(chǎn)品和服務(wù)。對免費或優(yōu)惠向老年人開放的公共服務(wù)設(shè)施，按照有關(guān)規(guī)定給予財政補貼。加大養(yǎng)老用地政策落實力度，支持老年宜居環(huán)境建設(shè)。四是加強示范引導(dǎo)。開展一項全新的探索性工作，試點示范是必要的推進方式。我國積極利用國際老年友好型城市網(wǎng)絡(luò)等平臺開展的老年友好型城市、老年宜居社區(qū)建設(shè)試點工作為老年宜居環(huán)境建設(shè)奠定了良好的基礎(chǔ)，各地區(qū)要在此基礎(chǔ)上組織開展老年友好城市、老年宜居社區(qū)示范活動。鼓勵有條件的地方結(jié)合本地實際，選擇不同類型的城市(社區(qū))，積極穩(wěn)妥地開展老年宜居環(huán)境建設(shè)示范工作。五是加強宣傳推廣。開展對老年宜居環(huán)境建設(shè)新理念的宣傳推廣，引導(dǎo)社會輿論和人民群眾關(guān)注老年宜居環(huán)境建設(shè)工作，為推進老年宜居環(huán)境建設(shè)營造良好的社會氛圍是推進老年宜居環(huán)境建設(shè)工作的重要方面。各地、各部門要充分發(fā)揮新聞媒體、宣傳輿論的鼓動、引導(dǎo)作用，把理論宣傳、政策措施宣傳和實踐創(chuàng)新的報道結(jié)合起來，把集中宣傳造勢和經(jīng)常性宣傳灌輸結(jié)合起來，為這項老年民生工程營造了良好的社會氛圍。